De viering van tweehonderd jaar Grondwet op 29 maart aanstaande is de eerste noemenswaardige herdenking van de Grondwet van 1814. Vergelijk dat eens met de Grondwet van 1848: die is om de vijftig jaar herdacht, voor het laatst nog in 1998. Dat waren nooit uitbundige volksfeesten, maar het belang van de herziening van 1848, die ministeriële verantwoordelijkheid en direct kiesrecht voor de Tweede Kamer in de Grondwet bracht, is onomstreden. Daarbij wordt vaak vergeten dat het document van 1848 geen nieuwe grondwet was, maar een herziening van de bestaande, die terugging op 1814.

Alleen al het feit dat de Nederlandse Grondwet zo oud is, is iets om bij stil te staan, zeker nu de laatste tijd het symbolische belang van de Grondwet meer nadruk krijgt. Daarbij komt dat het geboortejaar 1814 van grote invloed is geweest op latere ontwikkelingen. Ook vanuit dat perspectief is het goed de aandacht nu eens te richten op de Grondwet van 1814.

Vorst en volk
Het moet een wonderlijke ervaring zijn als er een grondwet voor het land wordt gemaakt en de eerste 51 van de 146 artikelen gaan over jou. Direct al in artikel 1 wordt de soevereiniteit aan jou opgedragen. Dat overkwam Willem Frederik in 1814. ‘We konden er slechts om lachen,’ had zijn moeder hem nog in maart 1813 geschreven, toen in Amsterdam geruchten de ronde deden over de overkomst van ‘Willem

Frederik als Koning van Holland’. Een jaar later was het al bijna zover en werd de Grondwet aangenomen. Willem lijkt die vooral als vrijbrief voor eigenmachtig optreden te hebben opgevat. Tegen zijn zoon, de latere koning Willem II, zei hij: ‘Deze grondwet moet slechts worden beschouwd als een speeltje gelegd in de handen van de menigte, als illusie voor de vrijheid, terwijl men haar plooit naar de omstandigheden.’

Dat was in eerste instantie voornamelijk branie, want Willem Frederik had aanvankelijk zeer voorzichtig geopereerd om te voorkomen dat hij zijn kansen in Nederland alsnog zou verspelen. Zelfs de soevereiniteit had hij alleen willen aanvaarden op voorwaarde dat er een goede grondwet zou komen. Zijn uitlating maakt wel duidelijk dat hij meende de Grondwet naar zijn hand te kunnen zetten en zo’n vreemde gedachte was dat niet. Het probleem destijds was allereerst de vestiging van een stabiele staat met Oranje als anker. Achteraf vergat men graag hoe onzeker en onduidelijk de situatie in november 1813 was geweest en hoeveel sociale onrust er heerste. De maatschappelijke elite wilde vooral rust en orde en die verwachtte zij van een Oranjekoning, vooral omdat op die manier de nationale eenheidsstaat kon worden gecontinueerd die in de voorgaande decennia was ontstaan.

Dat de nieuwe Grondwet vooral als een bestuurlijk project werd opgevat, bleek wel uit de procedure voor het aannemen ervan. De Grondwet moest volgens minister van Justitie Cornelis Felix van Maanen vooral dienen ‘om aan Nederland het politiek aanzijn weder te geven’. Een notabelenvergadering van zeshonderd deftige Nederlanders werd in Amsterdam bijeengeroepen om de Grondwet goed te keuren, liefst met zo min mogelijk gezeur. Van Maanen was ‘bang voor deliberatien van zulke groote lichaamen. Hoe minder er derhalven in dit geval zal te delibereeren vallen, hoe aangenamer hem dit zijn zal’. Het kwam erop neer dat de vergadering alleen mocht instemmen. Zo kreeg de koning bijna vrij spel, helemaal toen hij enkele jaren later de architect van de Grondwet en zijn voornaamste tegenstrever, Gijsbert Karel van Hogendorp, politiek buitenspel zette.

En toch maakte het veel uit dat er een grondwet was. De revolutionaire periode van na 1795 was afgelopen, maar de eenheidsstaat met grondwet beklijfde, al was ook die in de vorm van 1814 eigenlijk het resultaat van een revolutie, zij het een ‘revolutie in onze naam’ (Willem II). Van Hogendorp sprak later onomwonden over ‘een maatschappelijk verdrag tusschen Vorst en Volk’. Wat er precies was afgesproken, was onduidelijk, maar dát er iets was afgesproken kon moeilijk worden ontkend. De nieuwe Grondwet bood in elk geval een handvat voor de discussies die de politici van 1813-1814 hadden willen vermijden. Het zou lang duren voordat die werkelijk van de grond kwamen, maar toen kon wel telkens worden teruggegrepen op het grondwettelijke begin in 1814. De geschiedenis van het debat over de grondwet(sherzieningen) laat goed zien hoe politiek en democratie in Nederland in de twee eeuwen sinds 1814 zijn opgevat.

HerzieningenDe originele Grondwet van 1814 was geen lang leven beschoren. Een jaar later maakte de samenvoeging van Nederland en België al een aanpassing nodig. In de grondwetscommissie bleek dat het Verenigd Koninkrijk vooral een uitgebreid Nederland was. Hoewel de Belgische leden vonden dat er een nieuwe grondwet moest komen, bleef het bij een herziening van het document uit 1814, die onder meer invoering van een tweekamerstelsel, openbaarheid voor de Tweede Kamer en meer nadruk op grondrechten met zich meebracht. Daarmee was vooral aan Belgische verlangens tegemoet gekomen. De Belgen wilden een Eerste Kamer om de adel onder te brengen die er in Nederland nauwelijks was, en om tegenwicht te bieden aan een op hol geslagen Tweede Kamer die de Nederlanders zich niet konden voorstellen. Ook de explicitering van grondrechten was in Nederlandse ogen niet nodig. Daarmee ging het toch zonder vastlegging ook best goed?

Hoe dan ook veroorzaakte de Grondwet van 1815 nauwelijks een rimpeling in het politieke leven. Dat was heel anders in 1848, toen het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid in de Grondwet werd opgenomen. Om die reden wordt de grondwetsherziening van 1848 soms zelfs beschouwd als de introductie van de parlementaire democratie in Nederland. Dat is overdreven; de herzieners wilden wel een rechtsstaat, maar uitdrukkelijk geen democratie. Algemeen kiesrecht kwam er pas in 1917 (mannen) en 1919/1922 (vrouwen). Ook de structuur van de Grondwet bleef in 1848 intact – dat zou zo blijven tot 1983 –, alleen een aantal cruciale artikelen werd herschreven.

Dat sommige liberale overwinnaars 1848 achteraf als een Stunde Null hebben gepresenteerd, mag niet verhullen dat Thorbecke zich bewust in de traditie plaatste. Hem stond zeker geen democratische omkering, maar een versterking van de staat voor ogen. Hij meende dat een moderne staat niet goed functioneerde zonder betrokken burgers en zonder goede controle door de volksvertegenwoordiging, maar in die voorstelling blijven staat en bestuur het uitgangspunt. In de vaak aangehaalde zinsnede uit zijn verslag van de grondwetscommissie (‘Zonder hoog ontwikkelde nationale kracht wordt heden ten dage geen Staat bewaard’) is de staat nog steeds het uitgangspunt en het argument om dingen wel of niet te doen.

Die gerichtheid op de staat is een constante in de grondwetsherzieningen, ook als het uitgangspunt ervoor schijnbaar anders was. In 1887 waren liberalen en confessionelen op een dood punt aangeland in de strijd over kiesrecht en onderwijs. Een grondwetsherziening moest de vastgelopen politieke machine weer aan de gang krijgen. Ook het uitgangspunt van de belangrijkste grondwetcommentator van die tijd, hoogleraar staatsrecht Buys, was de staat. Burgers hadden, in zijn veel geciteerde uitdrukking, slechts ‘het recht goed geregeerd te worden, en het medestemmen [was] dus slechts te verdedigen, voor zoover het tot eene goede regeering kan bijdragen’.

Ook de herziening van 1917 draaide om een patstelling, die werd doorbroken door de gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs en de invoering van algemeen mannenkiesrecht en evenredige vertegenwoordiging. Pieter Cort van der Linden, de laatste liberale premier voor Mark Rutte, was geen gepassioneerd democraat, maar verdedigde algemeen kiesrecht als een onvermijdelijkheid. Met deze vorm van moderne politiek moest je nu eenmaal leren leven. Er spreekt dan ook eerder berusting dan enthousiasme uit zijn woorden in de Kamer (29 oktober
1915): ‘Niet als een natuurrecht, maar eenvoudig als eene vrucht van de historische ontwikkeling dient thans aan alle Nederlanders van bepaalden leeftijd, die niet om bijzondere redenen zijn uit te sluiten, het kiesrecht te worden geschonken.’

Dat deze houding niet vanzelf sprak, blijkt uit een vergelijking met de Belgen. Bij hun onafhankelijkheid in 1830 maakten ze de meest liberale grondwet van Europa, waarin was opgenomen dat alle macht terugging op de natie. Deze omarming van de soevereiniteit van de natie maakte democratie in België veel sneller populair dan in Nederland. Er ontstond bij onze zuiderburen daardoor een veel levendiger politiek klimaat, al wil dat nog niet zeggen dat het land in alle opzichten ‘democratischer’ was dan Nederland. De politiek was in Nederland ongetwijfeld bestuurlijker, maar dat zegt niet alles. Ongeclausuleerd algemeen mannenkiesrecht werd in België in 1919 ingevoerd, toen Nederland het vrouwenkiesrecht invoerde (in 1922 opgenomen in de Grondwet), maar algemeen vrouwenkiesrecht kwam er in België pas in 1948. Dat had vooral te maken met de vrees van liberalen en radicalen dat vrouwen massaal katholiek zouden gaan stemmen – ook in Frankrijk duurde het daarom tot 1944 tot er vrouwenkiesrecht kwam. Maar die late invoering wijst er ook op dat aanvaarding van democratie een ingewikkelde zaak is.

Dat bleek ook in Nederland na de invoering van het algemeen kiesrecht. De grondwetsherzieningen tussen de wereldoorlogen draaiden om de vertegenwoordiging in een democratie. Die moest uit meer bestaan dan uit individueel kiesrecht alleen, vonden vooral critici uit katholieke en sociaal-democratische hoek. Het was alleen niet gemakkelijk te bedenken waaruit dan wel. Veel van de discussies over grondwetsherziening en volksvertegenwoordiging kwamen voort uit de behoefte de diverse maatschappelijke stemmen beter tot hun recht te laten komen, maar het (geringe) effect ervan lag vaak veeleer in een versterking van de institutionele politiek.

Democratie na de oorlog
Na de Tweede Wereldoorlog droeg de discussie over grondwetsherziening een ander karakter. Door de oorlogservaringen was de parlementaire democratie tot in de jaren zestig onomstreden en lag de nadruk op vrijheid en persoonlijke rechten. In de jaren zestig ontstond een veel bredere wens tot ‘democratisering’, die ook in de discussie over de Grondwet doorklonk. Moest de burger directer inspraak krijgen door bijvoorbeeld het verkiezen van de minister-president en de invoering van een districtenstelsel?

Decennia van discussie mondden in 1983 uit in een algehele grondwetsherziening, in zekere zin ingrijpender dan alle vorige. Voor het eerst werd de structuur van de Grondwet geheel herzien en veranderde de volgorde van de artikelen ingrijpend. De grondrechten werden opnieuw geformuleerd en samen met nieuwe sociale grondrechten ondergebracht in een eerste hoofdstuk. Daarmee werd gebroken met de traditie. Sinds 1815 was de Grondwet steeds begonnen met een simpele omschrijving van het grondgebied van de staat. In de nieuwe opzet legden de eerste grondwetsartikelen voor het eerst de nadruk op het individu met rechten.

Toch betitelde oud-minister van Justitie Carel Polak (VVD) in de Eerste Kamer
de herziening als een ‘facelift van een oude dame’ (16 april 1975). Niet helemaal ten onrechte, want de breuk was niet compleet. Democratie bleef ook na 1983 een functie van de staat die de rechten van individu en minderheden diende te beschermen. Alle voorstellen voor directere democratie waren buiten de deur gehouden. Weliswaar was het kiesrecht nu tot een grondrecht gepromoveerd, maar in de tekst van de nieuwe Grondwet kwam zelfs het woord democratie niet voor. Zo bleef ondanks alles de staat centraal staan. Niet voor niets wordt de Grondwet ook vaak ‘het belangrijkste staatsdocument’ genoemd.

De algehele grondwetsherziening had vooral symbolische betekenis. Wel had deze symboliek ook juridische consequenties, want de spanning tussen het antidiscriminatiebeginsel uit artikel 1 en de vrijheid van onderwijs en de vrijheid van meningsuiting in andere artikelen trad nu duidelijker aan het licht. Maar in de praktijk verloopt een beroep op grondrechten inmiddels via internationale verdragen, die trouwens ook een reden voor de verandering van de Nederlandse Grondwet zijn geweest.

Symboliek
De constitutionele symboliek is in Nederland zelden sterk geweest. In de negentiende eeuw was de Grondwet vooral een strijddocument en een identificatiemiddel voor liberalen, in de twintigste eeuw taande de belangstelling ervoor. Daar lijkt nu enige verandering in te komen. In 2006 klaagde bijvoorbeeld de door het kabinet ingestelde Nationale Conventie over het gebrek aan ‘inspirerende werking’ en ‘maatschappelijke betekenis’ van de Grondwet, die niet kon functioneren als ‘instrument bij burgerschapsvorming’. Dat was nieuw, die functie werd in het verleden niet van de Grondwet verlangd. De klacht is dan ook meer een gevolg van een nieuwe wens dan van een afname van een oude werking. Lange tijd was men tevreden met een grondwet als ‘staatkundig basisreglement’, het domein van staatsrechtdeskundigen. De Nationale Conventie klaagde echter zelfs de Grondwet van 1983 aan, die nu juist de symbolische werking van de Grondwet had versterkt. Als er in het publieke domein over de Grondwet wordt gesproken, is het vrijwel altijd over de grondrechten in de vorm en formulering van 1983.

Het feit dat de Grondwet uit 1983 dateert, was volgens de Nationale Conventie op zich al een reden tot herziening, want de samenleving was inmiddels veranderd. Daar is zeker wat voor te zeggen, maar de symbolische werking van de Grondwet is niettemin onlosmakelijk verbonden met het verleden. Een leeftijd van tweehonderd jaar is voor een grondwet zeer uitzonderlijk en versterkt het gewicht van het document. Te vaak is in het verleden gedaan alsof de Grondwet uit 1848 stamt, maar het begin ligt toch echt in 1814. Dat geboortejaar heeft de latere constitutionele ontwikkeling van Nederland voor een belangrijk deel bepaald, niet alleen door de destijds gekozen formuleringen, maar vooral door de nadruk op de staat die sindsdien is gebleven. Tot op de dag van vandaag is de Nederlandse Grondwet beter in het formuleren van de basisregels van de staat en de rechtsstaat dan in het uitdrukken van democratische principes. Dat zou anders geweest zijn als onze constitutionele oorsprong had gelegen in de (democratische) Staatsregeling van 1798, compleet met moderne preambule.

De kracht van de grondwetsontwikkeling die in 1814 is ingezet, ligt in de sterke bestuurlijke traditie die ermee samenhangt en erdoor is bevestigd en in de bescherming van rechten en minderheden. Dat die ontwikkeling zich nu al over twee eeuwen uitstrekt, heeft zeker bijgedragen aan de stevige verankering van deze fundamentele waarden. Een nieuwe herziening moet daarvan gebruikmaken, maar het zou wel aardig zijn als het woord ‘democratie’ na tweehonderd jaar eindelijk eens tot de Nederlandse Grondwet zou doordringen.

Literatuur

De briefwisseling van J.R. Thorbecke. G.J. Hooykaas en F.J.P. Santegoets (red.), deel V (Den Haag 1996).

J.Th. Buys, Studiën over staatkunde en staatsrecht I (Arnhem 1894).

H.T. Colenbrander, Ontstaan der Grondwet (Den Haag 1908).

Gijsbert Karel van Hogendorp, Brieven en gedenkschriften V (Den Haag 1901).

Jeroen Koch, Koning Willem I 1772-1843 (Amsterdam 2013).

Karin van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in naoorlogs Nederland (1945-1983) (Amsterdam 2013).

Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak (2006): www.parlement.com/9291000/d/natconv.pdf.

N.C.F. van Sas en H. te Velde, De eeuw van de grondwet. Grondwet en politiek in Nederland, 1798-1917 (Deventer 1998).

Verbaal der vergadering van aanzienlijken in Amsterdam den 29sten maart 1814 (Den Haag 1814).